摘要

我国高校公共课一般是高校依据国家各类高等教育政策规定而开设的。根据有关政策要求，我国高校的公共课大致可分为思想政治理论教育类、军事国防教育类、身心素质教育类、基本技能教育类、职业实践教育类、文化修养教育类等六类。它们在高校课程体系中占有相当的规模与重要的地位，其目标、内容、实施与评价等往往由相关政策严格限定。高校公共课设置存在刚性的政策导向、自上而下的权力运行、课程标准的统一性等特征;改革应赋予高校应有的办学自主权，明确“教指委”的学术共同治理功能，构建各具特色的高校公共课体系。

关键词

高校课程;公共课;课程设置;课程政策

“公共课”是高校的一类课程，意指高校根据培养各类专门人才的总目标和普遍要求而开设，所有系科、专业的学生均须修习的课程，如政治理论课、德育课、外国语课、体育课、生产劳动与军事训练课等。在这类课程的开设上，高校少有自主权，它主要由国家各类高等教育政策所规定，高校往往是照章办事，根据要求开设。这类课程不同于专业课程，通常在低年级开设，且长期以来在我国高校课程体系中占据重要的地位。然而，有调查显示，多数高校的公共课设置不合理、内容陈旧、说教味浓，许多教师视教公共课为“费力不讨好”的差事，不少学生甚至“能逃就逃”;某高校教师曾发表公开信，直陈当前高校公共课普遍存在“师生比严重失衡”“课程体系陈旧单一”“放水式教学”等问题。一些学者也认同这些问题的普遍存在，并试图从微观的教学运行层面，通过更新教学观念、创新教学管理制度、改革教学方式和教学手段等来解决上述问题。然而，值得注意的是，我国高校所开设的公共课在很大程度上是党委或政府意志的体现，更多地受制于政策与制度本身，而并不取决于高校或教师的观念与能力。有鉴于此，本文将主要从相关的政策、制度入手，对高校公共课的设置状况进行系统深入的考察，以期厘清相关问题的根源，寻求解决问题的合理路径。

一、我国高校公共课设置情况及其影响

尽管各级各类高校的办学定位差异显著、培养目标各不相同、课程结构存在较大差别，但所有高校都开设了公共课;虽然有的高校并不一定使用“公共课”这一称谓，而是使用“公共必修课”或“通识课程”等，但实际上，这些课程在名称、性质和形态上都是基本一致的。通过整理、考察改革开放以来党委和政府部门颁布的相关政策和制度，可以厘清高校公共课的种类与性质、规模与地位、管理与运行的基本情况。

(一)公共课的种类与性质

改革开放以来，我国高校公共课的设置政策和制度一直处于变化之中，仅就有关政策和制度文件的形式而言，既有宏观方向性的通知、意见，也有微观规定性的大纲、标准。就目前的实际情况来看，这些政策和制度所规定的课程大致有以下6类：

1. 思想政治理论教育类。思想政治理论教育课程并非具体的课程，而是泛指一批“马克思主义理论课”与“思想政治教育课”。思想政治理论教育课程自1949年起即被确立为我国高校学生的必修课程，后经多次政策调整，逐渐成为一套涵盖多门课程，内容完整、结构清晰的课程体系。从维系国家意识形态、提升公民基本素养的需要出发，党和政府历来高度重视思想政治理论教育课程的设置，中共中央、国务院、中宣部、教育部等都曾多次颁布专门政策对思想政治理论教育课程的设置予以直接或间接的影响。根据2005年中宣部、教育部出台的《关于进一步加强和改进高等学校思想政治理论课的意见》等政策文件，四年制本科的思想政治理论教育课程包括“马克思主义基本原理”“毛泽东思想和中国特色社会主义理论体系概论”“中国近现代史纲要”和“思想道德修养与法律基础”等四门必修课，以及“形势与政策”“当代世界经济与政治”等选修课。

2.军事国防教育类。自20世纪80年代后期以来，军事国防教育逐渐成为高校的公共必修课，其课程名称、性质地位、基本标准等主要由教育部、总参谋部、总政治部等出台的政策予以规定。根据2007年三部门颁布的《普通高等学校军事课教学大纲》和《学生军事训练工作规定》，高校军事国防类公共课主要包括军事理论教学与军事技能训练两个部分。有些高校将二者合并，开设“军事理论与军事训练”课程，也有高校分别开设“军事训练”与“军事理论”两门课程，性质均为必修。

3. 身心素质教育类。国家重视高校学生的身心健康发展，主要通过教育部、国家体育总局等部门出台政策，以课程的形态加以落实。根据2002年教育部颁布的《全国普通高等学校体育课程教学指导纲要》，普通高校一、二年级必须开设“体育”必修课，三年级以上(含研究生)须开设“体育”选修课。2011年教育部办公厅印发《普通高等学校学生心理健康教育工作基本建设标准(试行)》，要求高校针对大学生心理健康开设必修课或必选课，保证学生在校期间普遍接受心理健康课程教育。

4. 基本技能教育类。外语交流、计算机应用等是高级专业人才必备的基本能力，国家为此发布相关政策，开设公共外语、计算机基础等课程，并将其确立为所有高校学生(除外语、计算机等专业外)的必修课。早在1964年，教育部等七部门就将英语确立为第一外语。根据2007年教育部办公厅印发的《大学英语课程教学要求》，“大学英语”是所有高校非英语专业学生的必修课。根据2006年教育部高教司发布的《关于进一步加强高等学校计算机基础教学的意见暨计算机基础课程教学基本要求(试行)》，高校非计算机专业须以“1+X”方式开设计算机课程，即1门“大学计算机基础”必修课，外加若干门必修或选修的重点课程。根据文理科不同的学科性质，这些重点课程一般包括“计算机程序设计”“数据库技术与应用”等。另外，教育部曾于1984年印发《关于在高等学校开设文献检索与利用课的意见》，鼓励高校开设“文献检索与利用”必修或选修课，但因缺乏相应的后续规定，目前仅有部分高校将其作为必修课开设。

5. 职业实践教育类。为加强大学生的生产劳动观念和实践能力培养，国家出台政策要求高校开设生产实践、职业发展，以及创业类课程。早在1953年，政务院就公布了《关于加强高等学校与中等技术学校学生生产实习工作的决定》，并由高等教育部于次年发布《高等学校与中等技术学校学生生产实习暂行规程》，确立了认识实习、专业生产实习、毕业实习等几类生产实习方式，并对实习的内容、要求等进行了规定。1984年中宣部、教育部发布《关于高等学校学生参加生产劳动的若干规定》，再一次要求高校在课程体系中普遍增加必修的生产劳动(生产实习)环节;1992年中宣部、国家教委、共青团中央发布《关于广泛深入持久地开展高等学校学生社会实践活动的意见》，进一步规定高校要将社会实践活动列入教育计划，其中本科生在校学习期间利用课余时间参加社会实践活动的时间累计不能少于4周。此后，劳动、实践类课程在高校人才培养方案中的比重渐趋稳定。2007年教育部办公厅印发《大学生职业发展与就业指导课程教学要求》，要求高校将“职业发展与就业指导”课程纳入学生从入学到毕业全过程，并从必、选修结合逐渐过渡到全部必修。2012年教育部办公厅印发《普通本科学校创业教育教学基本要求(试行)》，要求高校开设“创业教育”必修课;2015年国务院办公厅印发《关于深化高等学校创新创业教育改革的实施意见》，进一步要求将创新创业教育扩展为依次递进、有机衔接、科学合理，涵盖必修课与选修课的“专门课程群”。

6. 文化修养教育类。文化修养类课程虽然也是国家政策规定的公共课之一，但一般并不以必修课的形态出现。2006年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》，指出高等学校要面向全体大学生开设大学语文课。但教育部并未对此进行明确规定，因此，仅有一部分高校将“大学语文”课作为必修课开设。据统计，这部分高校约占总数的34.8%。另外，根据2006年教育部办公厅印发的《全国普通高等学校公共艺术课程指导方案》，高校应开设“艺术导论”“音乐鉴赏”等8种限定性选修课和“交响音乐赏析”等若干种任意性选修课; 2014年教育部印发的《完善中华优秀传统文化教育指导纲要》则鼓励有条件的高校统一开设中华优秀传统文化必修课，并拓宽此类选修课的覆盖面。

上述6类课程的基本情况如表1所示。除以上课程外，高校中某些学科、专业学生必修的“公共基础课”，如“大学数学”“大学物理”等，同样受到相关政策和制度的深刻影响，也带有一定的公共课性质，但是因为这类课程并不是直接、明确地由党委和政府部门通过政策和制度文件予以设置，而且并不是高校全体学生都需要修习，故未将其纳入本文所研究的公共课范畴。

表1 各类公共课的基本情况

(二)公共课的规模与地位

关于公共课设置的相关政策和制度文件大多对有关课程的学分、学时、开设学期等有明确的要求。如，2007年《大学英语课程教学要求》规定，大学英语课程应在本科总学分中占10%(16学分左右);1998年中宣部、教育部印发的《普通高等学校“两课”教学基本要求》对专科、本科、硕博士研究生的思想政治理论教育课程学时给予了明确规定。相关政策和制度对少数公共课的地位虽未作明确规定，但在长期的教学实践中高校已大致形成了类似的标准，不同高校之间并没有很大的差别。将这些要求与高校人才培养方案中规定的总学时、总学分、课程进度安排等进行对比，即可大致明了公共课在高校课程体系中的规模与地位。笔者从两所高校的人才培养方案中节选了上述公共课的学时、学分、开设学期的情况，如表2、表3所示。

表2 A高校应用化学专业本科培养方案（节选）

表3 B高校新闻学专业人才培养方案（节选）

从表2和表3不难看出，因课程大体相似，不同高校、不同专业的公共课在学分数、开课时间等方面都是比较接近的。经计算，表2中的公共课占该专业总学分的29.2%，必修公共课占35.6%;表3中的公共课占该专业总学分数的31.3%，必修公共课占37.3%。以上数据大致可反映公共课在高校人才培养方案中的相对规模(高等职业院校因存在压缩理论课的现象，公共课的比例会相对较低)。由此可知，由党委和政府部门政策和制度直接或间接规定设置的公共课在高校人才培养方案中的比重约占1/3，而必修公共课在高校必修课中的比例基本上都超过了1/3，且高度集中于大一、大二两个学年。这也就意味着，大学生在一、二年级除进行数学、物理等“公共基础课”和少数“专业基础课”的学习外，约有1/3—1/2的课堂教学时间都在集中进行公共课的学习。至少从规模上来讲，公共课在高校课程体系的地位是非常重要的。

(三)公共课的管理与运行

党委和政府部门对大部分公共课的设置规定除包含方向性、原则性要求外，一般还包括系统、完整的规制体系，几乎涉及公共课管理与运行的方方面面。其中，有些规定直接体现于党委和政府部门的政策和制度文件中，有些规定则出现在隶属于教育部的“高等学校教学指导委员会”(简称“教指委”)出台的相关教学要求之中。这些规定主要涵盖以下3个方面：

1. 课程目标。相关政策和制度文件对公共课程目标的规定主要体现在两个方面：首先，某一类课程的共同目标，一般直接体现在公共课设置政策中。如1980年教育部印发的《改进和加强高等学校马列主义课的试行办法》规定：“高等学校马列主义课的任务，是对学生进行马列主义、毛泽东思想的基本理论教育，帮助学生完整地、准确地理解马列主义、毛泽东思想的科学体系……自觉地为社会主义现代化建设服务，为人民服务”;2006年《全国普通高等学校公共艺术课程指导方案》明确提出，公共艺术课程的目标为：“通过鉴赏艺术作品、学习艺术理论、参加艺术活动等，树立正确的审美观念，培养高雅的审美品位……促进德智体美全面和谐发展。”

其次，某一门具体课程的目标，一般由教育部组织相关学科专家开展研究，形成“教学基本要求”或“教学指导纲要”后统一印发、落实。如2002年教育部印发的《全国普通高等学校体育课程教学指导纲要》就详细规定了大学体育的课程目标，包括“运动参与目标”“运动技能目标”等5个主要领域。围绕某些特定的公共课类型，教育部组织专家成立“高等学校教学指导委员会”，作为出台、修订“教学基本要求”的常设组织。如“教育部计算机科学与技术教学指导委员会”及其下属的“非计算机专业计算机基础课程教学指导分委员会”曾于2004年出台基本要求，对“大学计算机基础”等多门公共计算机课程的目标进行了规定。

2. 课程内容。一般而言，公共课，尤其是公共必修课的课程内容在教育部或“教指委”出台的“基本要求”“指导纲要”中都有明确规定，各高校原则上只能参照执行。如2004年《高等学校非计算机专业计算机基础课程教学基本要求》规定，大学计算机基础课须包括“计算机发展与社会”“计算机系统”等4个组成部分，且每一部分都有直接的教学要求。从具体的规定文本来看，“要求”或“纲要”对课程内容的规定通常是非常明确、具体的。如1999年教育部办公厅制定的《高等学校〈交响音乐赏析〉教学指导纲要(试行)》不仅严格规定了限制性选修公共课“交响音乐赏析”的教学内容，还用大量篇幅推荐了若干首听赏曲目，并明确规定实际教学中播放的听赏曲目不得少于推荐曲目的70%，重点听赏曲目不少于20%。在教材的使用上，根据教育部办公厅2006年印发的《关于进一步加强高等学校思想政治理论课教材编写管理、规范教材使用的通知》，高校所开设的“马克思主义基本原理”等必须统一使用由中宣部、教育部组织编写的“马克思主义理论研究和建设工程重点教材”，未经允许，任何单位或个人不得自行组织编写、出版发行各种名义的高校思想政治理论课教材。其他公共课虽然没有类似规定，但因课程的目标、内容都已有了明确具体的限定，因此，各高校所使用的教材在知识结构、内容体系上都是极为相似的。

3. 课程实施与评价。对于公共课的具体实施方式与教学方法，相关政策和制度文件通常也有明确的要求或规定。如2007年《大学英语课程教学要求》规定，大学英语课程的教学应大量使用先进的信息技术，采用基于计算机和课堂相结合的教学模式，建议学生通过计算机学习所获学分的比例在大学英语学习总学分中不低于30%;又如，2011年《普通高等学校学生心理健康教育课程教学基本要求》规定，大学生心理健康课程要采用理论与体验教学相结合、讲授与训练相结合的教学方法，如课堂讲授、案例分析、小组讨论、心理测试、团体训练、情境表演、角色扮演、体验活动等。

在课程建设质量、课程实施效果的评价上，有部分课程由党委或政府部门等直接实施评估。如2007年《普通高等学校军事课教学大纲》规定：“军事课程建设的评价由教育部会同总参谋部、总政治部组织实施。各省级教育行政部门和军事部门应制订本地区的评价方案，定期组织军事课建设评价检查”; 2002年《全国普通高等学校体育课程教学指导纲要》规定：“体育课程建设的评价由教育部组织进行”。还有部分课程的评价可由教学单位或其上级单位实施，如2006年《大学计算机教学基本要求》规定：“评估机构由不低于承担教学单位的上一级单位牵头。其人员的组成可以包括学校、相关教师的代表、外部考试机构、社会用人单位等。”然而，无论公共课的评价主体为何，其评价内容基本上都由有关政策和制度文件统一规定。如上述《体育课程教学指导纲要》规定，评价内容包括对学生的学习、教师的教学和课程建设等三个方面，学生的学习评价包括体能与运动技能、认知、学习态度与行为、交往与合作精神、情意表现等;教师的教学评价包括教师业务素养和课堂教学两个方面;课程建设评价的内容包括课程结构体系、课程内容、师资配备与培训及课程目标的达成程度等。

二、我国高校公共课设置的主要特征

长期以来，党和政府高度重视高校公共课建设，对公共课的设置与教学有着重要的影响。据教育部社会科学司出版的《普通高校思想政治理论课文献选编(1949—2008)》统计，1949年至2008年间，仅影响思想政治理论教育课程设置与教学的政策和制度文件就达到了70余项，形式包括各种通知、意见、方案、要求、纲要等，政策主体包括中共中央、国务院、中宣部、教育部等多个重要组织机构。显而易见，党委或政府对公共课的重视程度、控制力度已远远超过了高校课程体系中的其他任何课程，使得高校公共课的设置呈现出与其他课程截然不同的特征。

(一)刚性的政策导向

从理论上讲，课程是高校教学的基本单元，是有计划、系统地组织起来的教学内容。这就是说，高校课程的设置并不是对知识进行简单、随意的排列组合，而是一种遵循特定逻辑的系统性设计。在不同的设置逻辑下，课程有着不同的组织方式，同时也发挥着不同的教育功能。例如，高校课程体系中的某些基础课程是按照学科逻辑设置的，遵循学科自身的知识体系选择、排列教学内容，目的在于培养学生基本的学科理论修养;某些特定的专业课程是按照职业逻辑进行设置的，遵循现代社会生产的发展规律与现实的职业需要，目的在于培养学生从事特定社会职业的能力。从高校公共课的实际设置情况看，其所遵循的主要依据无疑是体现党委和政府意志的各种政策和制度规定。无论是课程名称、课程目标，还是课程内容、课程标准，政策导向是最重要的影响因素。政策导向贯穿于公共课设置的方方面面，直接形塑了公共课的形态与实现路径。

公共课设置中刚性的政策导向，使公共课的教学成为了实现政策意图的手段，也直接影响了高校及教师、学生对公共课的认知。许多教师认为，公共课的教学就是按照政策规定的教学要求、教学标准完成既定的教学任务，因此，常常以区别于专业课教学的敷衍、应付态度来对待公共课教学，从公共课的教学中也很难体会到成就感;许多学生认为，学习公共课仅仅是为了取得学分、完成学业，对自身的素质提升与职业发展并没有多大的帮助。有些学生甚至“喜欢体育运动却不喜欢上学校的体育课，逃掉校内的英语课却花钱去外面上英语培训班”，将公共课视为“食之无味，弃之可惜”的“鸡肋”课程。这些现象常常被归因为教师、学生对公共课的教育目的缺乏正确的认识。刚性的政策导向还导致了公共课的“冷热不均”现象，思想政治理论教育课、英语、计算机等公共课由于有严格的政策规定，通常能够保证充足的学分、学时;而文化修养类、职业实践类公共课由于并没有明确的、强制性的规制与约束，常常处于被忽视的境地。

(二)自上而下的权力运行

从权力运行的角度看，多数公共课的设置过程存在明显的自上而下的线性架构：党委和政府部门居于公共课设置的上游，通过各种政策文件，严格限定公共课的名称、基本目的、内容和实现方式;隶属于教育部的“教指委”则居于公共课设置的中游，负责将政策规定转化为具体、详细的原则、标准和要求，并在发布后常常交由党委或政府部门予以强制推广，要求高校照章办事;高校及教师、学生则居于公共课设置的下游，除严格执行政策及实施要求中的种种规定外，能够自主行使的权力极其有限。一般而言，公共课的设置权基本上集中于权力运行的上游，课程的实施与运行则在权力运行的中游得以确立，处于权力运行下游的高校在公共课设置中的自主权非常有限。在种种规定之下，高校在公共课设置上担负的责任主要体现在协调部分公共课的开课时间和学时、学分，安排部分公共课的教材、大纲，选择是否开设部分选修公共课，等等;而对课程目标的确定、课程内容的组织、课程实施的方法、课程效果的评价等，高校鲜能发挥影响。

近年来，我国高校开展了一系列重要的课程教学改革，但相较于专业课等其他类型的课程，公共课改革的效果似乎并不尽如人意。不少高校将公共课纳入“通识教育”的范畴，试图改变公共课的性质与地位。如浙江大学设置的“通识课程”、南京大学设置的“通修课”、复旦大学设置的“综合教育课程”等，都对公共课的表现形态和组织形式进行了一定的调整。然而，由于高校在公共课的设置上并没有较大的自主权，这些调整通常只是形式上的，很难从根本上影响公共课的开设。有调查研究显示，在上述进行“通识课程”改革的高校中，必修课(主要是公共课)在课程门类、课时要求上仍具有较大的相似性，在课程内容、课时和修读方式上几乎完全遵循相关政策规定，带有浓厚的工具性色彩。

(三)统一的课程标准

标准的统一性是高校公共课设置的重要特征。无论是对研究型大学还是一般高校，无论是对公立大学还是民办高校，无论是对文科类专业还是理工科专业，相关政策、要求都坚持统一的设置标准，并通过各种细致、具体的计划与规定，将这些标准落实于课程的方方面面。在这种统一的设置标准面前，不同类型高校、不同学科专业的学生所学习的公共课在目标、内容和实现方式上都是高度相似的。

统一设置标准往往是基于课程质量的共同要求而采取的措施。在计划经济体制下，国家对高级专门人才的普通素质要求具有高度的共性，标准统一的高校公共课可以满足国家的这一需要;同时，在高等教育精英化时代，课程设置标准的一致性有利于高校培养共性特征明显的人才。然而，在市场经济和高等教育大众化的时代，统一的课程设置标准则在很大程度上使公共课的教育效果与高校的人才培养理念相偏离。从理论上讲，课程虽然是由特定的知识所构成的，但它在高校具体的人才培养方案中有其特定的意涵，即便是同一门课程，在不同的人才培养目标、人才培养理念之下，往往也有着不同的表现与实现方式。在高等教育大众化时期，高校类型更为多样化，不同类型的高校对人才培养的要求存在显著的差异。如研究型大学主要着眼于科学思维与科学研究能力的培养，应用科技大学则着重培养学生的技术运用与职业适应能力，二者对学生的素质、修养有着各不相同的要求，不能依照统一的标准予以培养;即便是所有学生都应具有的普遍素养，如公民素质、身心素质等，也需要根据不同高校的实际情况，以适切的方式加以培养，按照全国统一的计划开设几门必修的公共课，很难真正实现最佳的培养效果。用统一的标准要求高校的公共课，与高等教育大众化时代高校应当追求特色化人才培养的要求相偏离，同时也难以满足现代社会对学生个性化发展的要求。同时，以统一的标准规范高校公共课的设置与实施，无形中也等于要求高校按照统一的标准组织师资力量、发展学科专业、成立组织机构。这也在一定程度上也增加了高校的办学负担与办学成本，影响了高校学科专业与内部组织的正常发展。

三、我国高校公共课设置改革的策略

刚性的政策导向、统一的设置标准，以及对高校课程自主权的过多限制，导致高校公共课开设与教学过程中出现了一些不得不高度重视的问题。主要表现在：高校只是被动地照章办事，缺少公共课建设的主动性，满足于按要求开全所有规定的课程;公共课教学条件简陋，教师水平偏低，教师授课积极性不高;学生为了学分和文凭而上公共课，学习热情不高、投入不足，等等。因此，要改善公共课的教育效果，除了高校自身应提高认识，激发师生教与学的积极性，优化公共课办学条件，改革教学方法之外，还应当变革高校公共课设置的逻辑与设置标准，使其符合现实的高等教育发展需要。

(一)赋予高校开设公共课的自主权

长期以来，国家对高等教育实行高度集权的管理，中央控制着绝大部分高等教育政策的制定权，并通过政策和行政手段，对高校办学施加直接的领导与管理。在高校公共课的设置上，国家沿袭了一贯的领导与管理方式，运用政策手段，对高校进行直接而具体的管控。从形式上看，国家对高校公共课的开设与实施采取有效的领导和管理，各级各类高校也都在严格地遵循各种政策要求开设规定的公共课，且保证了学分、学时等，但从实质上看，其效果和质量并不尽如人意。改革开放以来，国家不断加大高等教育体制改革力度，从法律和相关政策文件上明确了高校的办学自主权，包括课程与教学方面的办学自主权。《高等教育法》第34条规定：“高等学校根据教学需要，自主制定教学计划、选编教材、组织实施教学活动。”显然，《高等教育法》赋予高校的办学自主权，并不是要否定党和政府对高校教学的指导和领导，在中国特色社会主义制度下，党和政府对高校教学的领导地位是不容置疑的。1985年颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》提出：“当前高等教育体制改革的关键，就是改变政府对高等学校统得过多的管理体制……国家及其教育管理部门要加强对高等教育的宏观指导和管理。”加强宏观指导和管理，落实高校教学自主权，是高等教育改革的重要任务。

为此，党和政府应当转变对高校公共课设置的领导管理方式，变直接而具体的规定为宏观管理与指导。具体而言，首先，改变政出多门，各自为阵的状况，将高校公共课的管理与指导权限统一归口到国家教育部，由教育部负责出台高校公共课设置政策。现在，高校公共课的管理部门涉及党和政府的10多个部门，相互之间关系复杂，难以协调。加强教育部对高校公共课的管理职能，有利于从宏观上进行顶层设计，提高高校公共课改革的针对性、统一性和协调性，有利于加强政府与高校之间的互动，保证高校公共课开设的质量。其次，由教育部制定高校公共课开设的指导原则和规范。明确政府宏观管理与指导的范畴是教育部有效履行职能的前提。现行的党和政府各部门对高校公共课的管理过于细微、具体，导致高校完全不具有公共课设置的灵活性。党和政府应该管、且可能管好的是宏观调控政策，具体来讲，就是高校公共课开设的指导原则和要求，包括公共课开设的领域、课程性质、课程目标等。第三，明确和落实高校在公共课设置上的自主权。高校是公共课开设的主体，也是责任单位，高校可根据本校实际情况和人才培养的定位与要求，决定所开设公共课程的名称、学时、学分、教材、教学方法、任课教师的组织以及课程质量标准与评估机制等。对高校自主负责的事务，教育部等不应加以干预。

(二)明确“教指委”的学术共同治理功能

“教指委”的前身是20世纪60年代出现的“教材编审委员会”，主要负责规划、编审、评介高校各专业课程教材，90年代初进行了职能的拓展后统一更改为现名。根据教育部的有关文件规定，“教指委”一般由教育部遴选并聘任的专家学者组成，主要任务包括“组织和开展本科教学领域的理论与实践研究”“就高等学校的学科专业建设、教材建设、教学实验室建设和教学改革等工作向教育部提出咨询意见和建议”“制订专业规范或教学质量标准”“承担有关本科教学评估以及本科专业设置的咨询工作”“组织教师培训、学术研讨和信息交流等工作”等。从性质上看，“教指委”是一种具有非常设学术机构性质的专家组织。从理论上讲，“教指委”是国家高等教育治理体系建设的重要组成部分，它将传统管理体制下由政府部门承担的部分专业职能分离出来，试图建立一种以专业自律为核心的高校教学服务、咨询、指导、评估体系，体现了国家高等教育治理方式的转变，以及专业权力在高等教育系统中的参与治理、共同治理。然而，在现行高校课程设置，尤其是公共课设置的权力运行中，“教指委”常常自觉不自觉地充当着政府附属机构的角色，不仅担负了将政府的意志、计划、政策转化为具体的原则、标准和要求的职能，而且通过一定的行政辅助手段或权力机制予以强制推广，实质上扮演了“二政府”的角色，在很大程度上偏离了其理论上应该具有的学术共同治理功能。

从公共课设置的变革诉求看，“教指委”在公共课设置运行中的学术共同治理功能应进一步加以明确、改善。首先，应当调整高校公共课设置过程中从政府到“教指委”再到高校的自上而下式权力运行架构。“教指委”要从以往对政府及其行政手段的过度依赖的传统中解脱出来，根据高等教育治理体系与治理能力现代化的基本要求，重新定位自身的性质、地位、功能、人员构成，以及与政府、高校之间的互动关系，真正成为相对独立的学术共同体治理组织。其次，改变“教指委”的工作内容与运行方式。“教指委”的工作重点要转移，要改变以往集中于依据国家政策文件制定并强制推广课程规范、教学要求的做法，更新和完善工作内容与工作方式，强化对公共课教学的指导、咨询、评估作用，真正为高校公共课的设置、运行与完善提供必要而适切的帮助与服务。

(三)构建各具特色的高校公共课体系

在政府部门与“教指委”统一领导和指导下，高校缺乏公共课设置的自主权，在课程设置过程中所能发挥的影响非常有限。这直接导致了高校在公共课开设与运行中的被动地位，在很大程度上也束缚了高校在公共课改革与创新中的实际作为。近年来，不少高校都对自身的课程教学体系进行了一系列改革，取得了诸多值得肯定的成效，但一涉及公共课的改革就往往举步维艰、流于形式，高校师生对公共课的满意程度长期陷于低迷。为了提高高校公共课教学质量，必须改革公共课设置体制，落实高校自主开设公共课的自主权，进一步鼓励高校积极探索公共课的设置与实施方式。

在公共课的开设上，高校应当担负更大的责任，有更大的作为。

首先，高校应当从自身办学定位出发，研究人才培养目标与规格要求，根据本校人才培养的要求设计公共课的领域、范畴和结构，明确公共课的总体框架。尤其是要积极探索有本校特色的公共课的形式与内容，为创建有特色高水平的公共课体系奠定基础。

其次，高校应当根据公共课设置要求，设计相应的教学科目，编制课程教学大纲，规范课程教学运行要求，包括课程名称、学时、学分、教材、授课方式及组织管理等。与此同时，在公共课教学中，加强质量控制，从提高人才培养质量的要求出发，组织开展公共课教学评估与检查，确保公共课在学生全面素质提高中发挥重要作用。

第三，高校应当加强公共课开设的研究。根据教学运行反馈结果，分析公共课教学效果及存在的问题，探讨完善与改进的路径和办法。积极探索公共课与专业课相融合的有效途径，着力解决公共课与专业课两张皮的问题，提高课程教学效果的一致性。

别敦荣，厦门大学高等教育发展研究中心教授，福建厦门 361005;李家新，两岸关系和平发展协同创新中心、复旦大学台湾研究中心、政治学流动站博士后，上海 200433

原文刊载于《中国高教研究》2015年第12期第18-26页